הסבת מבנה קיים לשימוש ציבורי: בדיקות היתכנות ורישוי

מאת אדריכל רועי רמון, מייסד רמון אדריכלים. ותק של למעלה מ-20 שנה בתכנון מבני ציבור, משרדים ומבני מסחר.

אנחנו ברמון אדריכלים ממליצים לבדוק את שני התנאים לפני ההחלטה על רכישה, על שכירות או על הקצאת תקציב, ולא אחריה. כתבתי את המאמר למהנדסי רשויות, למנהלי נכסים ולחברות כלכליות. הוא מתאר את ההליך במונחים כלליים. הדרישות המחייבות הן אלה שבחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, בתקנות העדכניות ובנוהלי הוועדה המקומית.

מתי רשות מסבה מבנה קיים

רשות מקומית או חברה כלכלית מגיעה להסבה בדרך כלל באחד מהמצבים האלה:

• מבנה מסחרי או משרדים שהופך למשרדי רשות, למרכז שירות לתושב או למרכז קהילתי.

• מבנה תעשייה או מלאכה שהופך למרכז קהילתי, לאולם פעילות או למוסד חינוך.

• מבנה מגורים שהופך למעון יום, לגן ילדים או למועדון.

• מבנה ציבור קיים שמשנה שימוש, למשל בית ספר שהופך למרכז קהילתי.

המניע הוא לרוב מחסור בקרקע פנויה, לוח זמנים קצר או נכס שכבר נמצא בבעלות הרשות. אף אחד מהמניעים האלה אינו מבטיח שההסבה אפשרית. מעון יום, מוסד חינוך ומבנה התקהלות מציבים דרישות שמבנה משרדים או מבנה תעשייה לא תוכננו לעמוד בהן.

שלושה מסלולים תכנוניים

חוק התכנון והבנייה מגדיר בסעיף 1 "שימוש חורג" בקרקע או בבניין כשימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם - לפי תכנית או תקנה החלה עליהם, או לפי היתר. מכאן ההבחנה בין שני סוגי שימוש חורג: מהיתר ומתכנית. סעיף 146 מסמיך את הוועדה המקומית להתיר שימוש חורג. המסלול השלישי, שינוי תכנית, נדרש כשהשימוש החדש חורג ממה שהוועדה רשאית להתיר.

שימוש חורג מהיתר

השימוש המבוקש מותר לפי התכנית החלה על המגרש, אבל שונה מהשימוש שנקבע בהיתר הבנייה של המבנה. דוגמה: מבנה שקיבל היתר למשרדים, במגרש שהתכנית מתירה בו גם שימושים ציבוריים. לפי סעיף 148 לחוק, היתר כזה יכול להינתן לתקופה מוגבלת מראש, אבל אין חובה להגביל אותו בזמן. זה המסלול הקצר מבין השלושה.

שימוש חורג מתכנית

השימוש המבוקש אינו נכלל בשימושים שהתכנית מתירה במגרש. כאן החוק מציב שלוש מגבלות:

• תקופה - סעיף 148 קובע שהיתר לשימוש חורג מתכנית יינתן לתקופה מוגבלת מראש. הסעיף אינו נוקב במספר שנים, ואת התקופה קובעת הוועדה בהחלטתה.

• פרסום - לפי סעיף 149, הוועדה לא תתיר שימוש חורג לפני שפורסמה הודעה על הבקשה, על חשבון המבקש, וניתנה אפשרות להגיש התנגדויות.

• סטייה ניכרת - סעיף 151 קובע שלא יינתן היתר לשימוש חורג אם יש בו סטייה ניכרת מהתכנית. תקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002, מונות בין המקרים שימוש שיש בו שינוי מהשימוש שנקבע בתכנית והוא משנה את אופיה של הסביבה הקרובה.

המשמעות לרשות ברורה: היתר לתקופה מוגבלת אינו בסיס יציב להשקעה ארוכת טווח במבנה. כשהשימוש הציבורי מתוכנן להיות קבוע, בוחנים שינוי תכנית.

שינוי תכנית (תב"ע)

כשהשימוש המבוקש קבוע ואינו תואם את ייעוד הקרקע, או כשנדרשות גם זכויות בנייה נוספות, המסלול הוא תכנית חדשה שמשנה את הייעוד או מוסיפה שימושים. זה ההליך הארוך מבין השלושה. בסופו עומדת תכנית שמכוחה מוציאים היתר רגיל.

השוואה בין המסלולים

• מתי מתאים - שימוש חורג מהיתר: השימוש מותר בתכנית, שונה מההיתר; שימוש חורג מתכנית: השימוש אינו מותר בתכנית; שינוי תכנית (תב"ע): שימוש קבוע שאינו תואם את הייעוד

• מי מחליט - שימוש חורג מהיתר: הוועדה המקומית; שימוש חורג מתכנית: הוועדה המקומית; שינוי תכנית (תב"ע): מוסד התכנון המוסמך לאשר את התכנית

• פרסום והתנגדויות - שימוש חורג מהיתר: נדרש, לפי סעיף 149; שימוש חורג מתכנית: נדרש, לפי סעיף 149; שינוי תכנית (תב"ע): הפקדה והתנגדויות

• תקופה - שימוש חורג מהיתר: יכול להינתן לתקופה מוגבלת, לפי סעיף 148; שימוש חורג מתכנית: מוגבלת מראש, לפי סעיף 148; שינוי תכנית (תב"ע): קבוע

• היטל השבחה - שימוש חורג מהיתר: ייתכן, לפי בדיקת שמאי; שימוש חורג מתכנית: ייתכן, לפי בדיקת שמאי; שינוי תכנית (תב"ע): ייתכן, לפי בדיקת שמאי

התרת שימוש חורג נכללת בהגדרת "השבחה" שבתוספת השלישית לחוק, לצד אישור תכנית ומתן הקלה. לכן כבר בשלב ההיתכנות משלבים שמאי מקרקעין. הוא בוחן אם צפוי חיוב, ומה מעמדה של הרשות כבעלת הנכס או כשוכרת.

בדיקות היתכנות לפני ההחלטה

מצב תכנוני וזכויות

בודקים את התכניות החלות על המגרש: ייעוד, רשימת השימושים המותרים, זכויות בנייה מנוצלות ופנויות, קווי בניין והוראות חניה. הבדיקה הזו קובעת באיזה משלושת המסלולים מדובר. שלבי הרישוי עצמם מתוארים במדריך תהליך תכנון מבנה ציבור ברשות מקומית.

היתר קיים מול מצב בפועל

מאתרים את תיק הבניין בוועדה המקומית ומשווים את ההיתרים למדידת מצב קיים. כאן מתגלים תוספות, סגירות, שינויים פנימיים ושימושים שלא הוסדרו. חריגות כאלה עולות בבדיקת הבקשה, ואיך לטפל בהן - הסדרה או הריסה - מבררים מול הוועדה לפני ההגשה.

שלד ועומסים שימושיים

קונסטרוקטור בודק את השלד מול העומסים של השימוש החדש. אולם התקהלות, ארכיון או ספרייה מעמיסים על התקרה אחרת ממשרד או מדירה. העומסים נקבעים בסדרת התקנים הישראליים ת"י 412 - עומסים במבנים. הבדיקה מתחילה באיתור תכניות הקונסטרוקציה המקוריות, ובהיעדרן - בבדיקות באתר.

רעידות אדמה

בודקים באיזו שנה תוכנן המבנה ולפי איזה תקן. התקן הרלוונטי היום הוא ת"י 413 - תכן עמידות מבנים ברעידות אדמה. אם שינוי השימוש מחייב הערכת עמידות או חיזוק קובעים הקונסטרוקטור ורשות הרישוי, לפי התקנות העדכניות. חיזוק שלד משנה את היקף הפרויקט כולו, ולכן השאלה נשאלת בהתחלה.

בטיחות אש ודרכי מילוט

יועץ בטיחות בודק את המבנה מול הדרישות שחלות על השימוש החדש ועל מספר השוהים: מספר דרכי המוצא ורוחבן, מרחקי הליכה, הפרדות אש, מערכות גילוי וכיבוי וגישה לרכב כיבוי. מבנה משרדים עם חדר מדרגות אחד אינו מתאים בהכרח למרכז קהילתי עם אולם.

נגישות

מבנה ציבור נדרש לנגישות לפי חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998, ותקנותיו. מורשה נגישות בודק דרך נגישה מהרחוב ומהחניה, מעלית, שירותים נגישים ורוחב מעברים. במבנה ישן הפערים הם בדרך כלל במפלסים ובפיר מעלית שאינו קיים.

מיגון

בודקים אם קיים מרחב מוגן, מה שטחו, ואם הוא מתאים לשימוש ולמספר השוהים לפי דרישות פיקוד העורף. כשאין מרחב מוגן, בוחנים אם אפשר להוסיף אותו בתוך המבנה או בצמוד לו. את הדרישה עצמה מבררים מול פיקוד העורף, לפי סוג השימוש.

חניה, גובה חללים ואור טבעי

שימוש ציבורי משנה את דרישות החניה ואת הצורך בהורדה ובהעלאה של נוסעים, ובודקים אם המגרש מאפשר זאת. בפנים המבנה בודקים גובה נטו מתחת לקורות ולמערכות, עומק קומה ופתחים. כיתות, חדרי פעילות וחדרי מעון צריכים אור טבעי ואוורור. מבנה תעשייה עמוק אינו מספק אותם בלי פתיחת חצרות או גג.

מערכות

בודקים את חיבור החשמל וגודלו, מיזוג ואוורור, מים וביוב, ומקום לחדרים טכניים. במבנה ישן המערכות מוחלפות בדרך כלל במלואן. השאלה היא אם יש להן מקום וגובה.

מי מעורב בבדיקה

• אדריכל - מרכז את הבדיקה, בודק מצב תכנוני והיתרים ומכין חלופת תכנון ראשונית. תחום האחריות מפורט בעמוד אדריכל מבני ציבור.

• קונסטרוקטור - שלד, עומסים ועמידות ברעידות אדמה.

• יועץ בטיחות - דרכי מוצא, הפרדות אש ומערכות.

• מורשה נגישות - מבנים, תשתיות וסביבה, ולפי העניין גם שירות.

• שמאי מקרקעין - כשעולה שאלת היטל השבחה.

• יועצים נוספים לפי העניין - מיגון, מערכות, תנועה ואסבסט.

שלבי הרישוי

1. איסוף מידע - תיק בניין, תכניות חלות, מדידת מצב קיים. 2. דוח היתכנות - ממצאי היועצים, המסלול התכנוני והמלצה. 3. מידע להיתר - פנייה לוועדה המקומית. 4. הגשת בקשה - להיתר לשימוש חורג, עם או בלי עבודות בנייה, או קידום תכנית. 5. פרסום והתנגדויות - לפי המסלול. 6. אישורי גורמים - כבאות, נגישות, פיקוד העורף ואחרים. 7. היתר, ביצוע ותעודת גמר - לפני אכלוס.

ההליך המלא מתואר בעמוד תכנון מבני ציבור לרשויות מקומיות.

סיכונים נפוצים

• חריגות בנייה היסטוריות - תוספות ושימושים בלי היתר, שמעכבים את הבקשה עד שמוסדרים.

• אסבסט - לוחות גג, צנרת ובידוד במבנים ישנים. הטיפול מוסדר בחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א-2011. הפירוק מחייב היתר עבודה ומבוצע בידי קבלן מורשה מהרשימה שמפרסם המשרד להגנת הסביבה.

• תשתיות ישנות - קווי ביוב, מים וחשמל שאינם מתאימים לעומס החדש.

• היעדר תכניות מקוריות - מחייב בדיקות שלד באתר לפני כל החלטה.

• היתר זמני - השקעה קבועה על בסיס היתר לתקופה מוגבלת.

• זכויות בנכס - שכירות קצרה, או בעלים שאינו חותם על הבקשה.

מתי עדיף להרוס ולבנות

ההסבה מפסיקה להיות החלופה המועדפת כשמצטברים כמה מהממצאים האלה: נדרש חיזוק שלד נרחב, גובה הקומות אינו מאפשר מערכות, אין מקום למרחב מוגן ולמעלית, עומק הקומה מונע אור טבעי, או שהפרוגרמה פשוט אינה נכנסת למבנה. במצב כזה השלד הקיים מכתיב פשרות בתפקוד לאורך כל חיי המבנה. את ההשוואה בין החלופות עורכים בדוח ההיתכנות, עם אומדן שמכין גורם מקצועי לכל חלופה. הרחבה במאמר שיפוץ מול הריסה ובנייה מחדש.

צ'קליסט לפני החלטה על הסבה

• תיק בניין מלא מהוועדה המקומית

• מדידת מצב קיים והשוואה להיתרים

• בדיקת התכניות החלות וקביעת המסלול התכנוני

• חוות דעת קונסטרוקטור: עומסים ורעידות אדמה

• חוות דעת יועץ בטיחות: דרכי מוצא לפי מספר השוהים

• חוות דעת מורשה נגישות

• בדיקת מיגון מול דרישות פיקוד העורף

• בדיקת חניה, גובה חללים ואור טבעי

• בדיקת אסבסט ומצב תשתיות

• בדיקת שמאי בשאלת היטל השבחה

• השוואה לחלופת הריסה ובנייה

שאלות נפוצות

מה ההבדל בין שימוש חורג מהיתר לשימוש חורג מתכנית?

בשימוש חורג מהיתר, השימוש המבוקש מותר לפי התכנית החלה על המגרש, אבל שונה ממה שנקבע בהיתר הבנייה של המבנה. בשימוש חורג מתכנית, התכנית עצמה אינה מתירה את השימוש. לפי סעיף 148 לחוק התכנון והבנייה, שימוש חורג מתכנית יותר רק לתקופה מוגבלת מראש, ואילו שימוש חורג מהיתר יכול להינתן גם בלי הגבלת זמן.

האם רשות מקומית צריכה היתר לשימוש חורג במבנה שבבעלותה?

כן, ככלל. הבעלות של הרשות בנכס אינה משנה את התכנית החלה על המגרש ואינה משנה את ההיתר שניתן למבנה. כשהשימוש הציבורי המבוקש שונה מהם, מגישים בקשה לוועדה המקומית, עם פרסום לפי סעיף 149 לחוק ועם אישורי הגורמים הרלוונטיים. מקרים מיוחדים יש לבדוק מול היועץ המשפטי של הרשות.

לכמה זמן ניתן היתר לשימוש חורג מתכנית?

סעיף 148 לחוק התכנון והבנייה קובע שההיתר יינתן לתקופה מוגבלת מראש, בלי לנקוב במספר שנים. את משך התקופה קובעת הוועדה המקומית בהחלטתה, וכדאי לברר מולה מה מקובל אצלה עוד לפני ההגשה. משום כך שימוש ציבורי קבוע, שכרוך בהשקעה גדולה במבנה, מוסדר בדרך כלל בשינוי תכנית.

מתי נדרש שינוי תב"ע במקום שימוש חורג?

כשהשימוש הציבורי מיועד להיות קבוע ואינו תואם את ייעוד הקרקע, כשנדרשות זכויות בנייה נוספות, או כשהשימוש המבוקש הוא סטייה ניכרת מהתכנית. לפי סעיף 151 לחוק, במקרה של סטייה ניכרת הוועדה אינה רשאית להתיר שימוש חורג כלל. שינוי תכנית ארוך יותר, אבל בסופו השימוש הציבורי מעוגן בתכנית עצמה.

האם הסבת מבנה מחייבת חיזוק מפני רעידות אדמה?

תלוי במבנה ובשימוש. קונסטרוקטור בודק מתי תוכנן המבנה, לפי איזה תקן, ומה העומסים של השימוש החדש, ומשווה לדרישות ת"י 413 - תכן עמידות מבנים ברעידות אדמה. אם נדרשים הערכת עמידות או חיזוק קובעים הקונסטרוקטור ורשות הרישוי. הממצא הזה משפיע ישירות על כדאיות ההסבה ועל לוח הזמנים.

מה בודקים ראשון במבנה שמיועד להסבה?

שלושה דברים במקביל: את התכנית החלה על המגרש, את תיק הבניין מול המצב בפועל, ואת השלד. הבדיקה התכנונית קובעת את מסלול הרישוי. ההשוואה להיתר מגלה חריגות בנייה. בדיקת השלד מראה אם המבנה נושא את עומסי השימוש החדש. בלי שלושתן אין בסיס להחלטה.

איך רמון אדריכלים מלווים

אנחנו ברמון אדריכלים מתכננים מבני ציבור לרשויות מקומיות ולחברות עירוניות בפריסה ארצית. בהסבת מבנה קיים אנחנו מתחילים בדוח היתכנות: בדיקת התכניות וההיתרים, ריכוז חוות הדעת של הקונסטרוקטור ושל יועצי הבטיחות, הנגישות והמיגון, חלופת תכנון ראשונית והמלצה על מסלול הרישוי. אחרי ההחלטה אנחנו מלווים את הרישוי, את התכנון המפורט ואת הפיקוח העליון עד תעודת הגמר.

ליצירת קשר: טלפון 08-9454747, דוא"ל ramon@ramonarchitects.com, או דרך עמוד יצירת הקשר.

המאמר מציג מידע כללי ואינו ייעוץ משפטי או תחליף לייעוץ מקצועי פרטני. ההליך המחייב הוא זה שנקבע בחוק התכנון והבנייה, בתקנות העדכניות ובנוהלי הוועדה המקומית הרלוונטית.