שינויים בזמן ביצוע בפרויקט ציבורי - איך מנהלים אותם

מאת אדריכל רועי רמון, מייסד רמון אדריכלים. ותק של למעלה מ-20 שנה בתכנון מבני ציבור, משרדים ומבני מסחר.

כתבתי את המאמר למהנדסי רשויות, למנהלי פרויקטים, לגזברים ולחברות כלכליות. אנחנו ברמון אדריכלים מלווים פרויקטים ציבוריים בשלב הביצוע במסגרת הפיקוח העליון, ולכן התהליך מתואר כאן מנקודת המבט של המתכנן. הנוסח המחייב בכל פרויקט הוא החוזה שנחתם בו והדין החל על המזמין.

מאיפה מגיעים שינויים

לשינויים בביצוע יש חמישה מקורות עיקריים, וכדאי להכיר אותם כבר בשלב התכנון.

פרוגרמה שלא נסגרה

כשהפרויקט יוצא למכרז לפני שהמחלקה המשתמשת אישרה את רשימת החללים ואת השימושים, ההחלטות לא נעלמות. הן נדחות לשלב הביצוע. תוספת חדר, שינוי ייעוד של חלל או שינוי במספר המשתמשים מגיעים אז לאתר כשהשלד כבר עומד.

ממצאים באתר במבנה קיים

בשיפוץ, בהרחבה או בחיזוק של מבנה קיים, חלק מהמידע נחשף רק כשמתחילים לפרק: שלד שאינו תואם את התכניות הישנות, תשתיות שלא סומנו, רטיבות, חומרים שמחייבים טיפול מיוחד. ממצא כזה מחייב החלטה תכנונית לפני שהקבלן ממשיך.

דרישות של רשויות מאשרות

רשות הכבאות, פיקוד העורף, מורשה הנגישות, משרד הבריאות או הגורם המתקצב עשויים להציב דרישה בשלב הביקורת או לקראת האישורים לאכלוס. אם הדרישה לא נכללה בתכניות למכרז, היא הופכת לשינוי.

בקשות המשתמש

המנהל שיפעיל את המבנה רואה אותו בשטח בפעם הראשונה, ואז מבקש התאמות: מיקום דלת, חלוקה פנימית, נקודות חשמל ותקשורת, ריהוט קבוע.

טעויות תכנון ואי-התאמה בין יועצים

גם מסמכי התכנון עצמם מייצרים שינויים: תעלת מיזוג שמתנגשת בקורה, פרט שחסר בתכנית, סתירה בין תכנית האדריכלות לתכנית הקונסטרוקציה או בין התכניות לכתב הכמויות. שינויים כאלה מטופלים באותו תהליך.

שלושה סוגי שינויים: תכנוני, כמותי וחריג

הסיווג קובע מה צריך להיות מוכן לפני שמבצעים.

• שינוי תכנוני - מה משתנה: התכנית, הפרט או המפרט; דוגמה: הזזת מחיצה, החלפת חומר גמר, שינוי תוואי מערכת; מה נדרש לפני ביצוע: תכנית מעודכנת של המתכנן, בדיקת השלכות על יועצים אחרים ועל ההיתר

• שינוי כמותי - מה משתנה: הכמות של סעיף שקיים בכתב הכמויות; דוגמה: יותר שטח ריצוף או יותר מטרים של צנרת מהכמות שבמכרז; מה נדרש לפני ביצוע: מדידה ואישור המפקח, בדיקה מול הוראות החוזה לגבי שינוי כמויות

• חריג - מה משתנה: עבודה או פריט שאין להם סעיף בכתב הכמויות; דוגמה: מערכת שנדרשה בביקורת ולא נכללה במכרז; מה נדרש לפני ביצוע: תיאור העבודה, ניתוח מחיר לפי המנגנון שבחוזה, אישור הגורם המוסמך

שינוי אחד יכול לכלול את שלושת הסוגים. הזזת מחיצה, למשל, היא שינוי תכנוני. היא גם משנה כמויות של סעיפים קיימים, ועשויה להוסיף פריט שאינו בכתב הכמויות.

המסגרת החוזית: החוזה עם הקבלן והדין החל על המזמין

חוזה המדף הממשלתי - מדף 3210

בפרויקטים של משרדי הממשלה, ובפרויקטים רבים של גופים ציבוריים שאימצו את הנוסח, ההתקשרות עם הקבלן נעשית לפי "חוזה לביצוע מבנה על ידי קבלן" - מדף 3210. פרק ח' בחוזה, "שינויים, תוספות והפחתות", כולל ארבעה סעיפים: סעיף 48 - שינויים, סעיף 49 - הערכת שינויים, סעיף 50 - תשלומי עבודה יומית, וסעיף 51 - רשימת תביעות.

סעיף 48 קובע את הנוהל למתן הוראה על שינוי, וסעיף 49 את אופן הערכתו. בענף נהוג לקרוא להוראה כזו פקודת שינויים, וכך אקרא לה גם כאן. את צורת ההוראה, את זהות החותם עליה, את חובות הקבלן מרגע שניתנה ואת מנגנון קביעת הערך יש לקרוא בנוסח החוזה שצורף למכרז, במהדורה התקפה, כולל התנאים המיוחדים שהמזמין הוסיף.

רשויות מקומיות - הגדלת חוזה

רשות מקומית כפופה לדיני המכרזים החלים עליה - בעיריות, תקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987. הגדלת היקף של חוזה קיים עם הקבלן אינה החלטה של מנהל הפרויקט או של המפקח. היא מחייבת אישור של הגורמים המוסמכים ברשות, בהתאם לתקנות ולנוהלי הרשות, ובדיקה שקיים מקור תקציבי מאושר. את התקנה הרלוונטית, את זהות הגורם המאשר ואת תנאי ההגדלה יש לבדוק בנוסח התקף של התקנות ומול היועץ המשפטי של הרשות.

בפועל זה אומר דבר אחד: מהנדס הרשות, הגזבר והיועץ המשפטי צריכים לדעת על שינוי שמגדיל את החוזה לפני שהוא מבוצע, ולא לגלות אותו בחשבון הסופי.

חברות כלכליות ותאגידים עירוניים

חברה כלכלית פועלת לפי נוהלי ההתקשרות שלה ולפי החוזה שנחתם מול הרשות או מול הגורם המממן. המסמכים האלה קובעים מי מוסמך לאשר שינוי, ואת זה יש לברר כבר בתחילת הביצוע.

התהליך: מבקשת השינוי ועד התכנית המעודכנת

בקשת שינוי

כל שינוי נפתח במסמך: מי מבקש, מה השינוי, מה הסיבה ומה המקור - משתמש, רשות מאשרת, ממצא באתר או מתכנן. גם בקשה שנאמרה בעל פה בסיור באתר נרשמת ביומן העבודה ומועברת למנהל הפרויקט.

בדיקת השפעה

לפני האישור בודקים ארבעה נושאים:

• תכנון - אילו תכניות משתנות ואילו יועצים מושפעים: קונסטרוקציה, חשמל, מיזוג, אינסטלציה, בטיחות אש, נגישות.

• לוח זמנים - האם השינוי נמצא בנתיב הקריטי, ומה זמן האספקה של החומר או הציוד.

• היתר - האם השינוי חורג מהיתר הבנייה ומחייב פנייה לרשות הרישוי.

• בטיחות - השפעה על דרכי מילוט, על הפרדות אש, על המרחב המוגן ועל בטיחות העבודה באתר.

אישור בכתב לפני ביצוע

השינוי מבוצע רק אחרי אישור בכתב של הגורם המוסמך לפי החוזה ולפי נוהלי המזמין. אישור של המשתמש או הסכמה של המתכנן אינם אישור חוזי: מנהל מבנה שביקש בסיור להזיז דלת לא הזמין עבודה מהקבלן, וגם אדריכל שאמר שההזזה אפשרית לא הזמין אותה. שינוי שבוצע בלי פקודה בכתב פותח מחלוקת על עצם ההזמנה, על המחיר ועל האחריות.

עדכון תכניות ויומן שינויים

המתכנן מוציא תכנית מעודכנת, עם מספר מהדורה ותאריך, ומנהל הפרויקט מפיץ אותה לקבלן ולכל היועצים. השינוי נרשם ביומן שינויים: מספר רץ, תיאור, מקור הבקשה, מספר פקודת השינויים, התכניות שעודכנו וסטטוס הביצוע. היומן הזה משמש בסוף את החשבון הסופי ואת תכניות העדות.

איך שינוי משפיע על ההיתר ועל תעודת הגמר

בסיום הבנייה המבנה נבדק מול היתר הבנייה. שינוי שמשנה שטחים, מעטפת, חזיתות, שימושים, שלד או מרחב מוגן עשוי לחייב תיקון היתר או היתר שינויים, לפי חוק התכנון והבנייה ותקנות הרישוי. אם נדרש הליך כזה מכריעה רשות הרישוי. את הבדיקה עושים עורך הבקשה והמתכנן, לפני אישור השינוי.

שינוי שלא הוסדר מתגלה בשלב האישורים לאכלוס. הסדרה בדיעבד מעכבת את תעודת הגמר ואת מסירת המבנה למשתמש. גם שינוי פנימי שאינו נוגע להיתר עשוי להשפיע על אישור רשות הכבאות או על אישור הנגישות, ולכן גם הוא עובר דרך היועצים הרלוונטיים.

חלוקת התפקידים: מי בודק, מי מרכז ומי מחליט

האדריכל והפיקוח העליון

האדריכל בודק שהשינוי תואם את התכנון, את ההיתר ואת דרישות הרשויות המאשרות, מתאם אותו מול היועצים ומוציא תכנית מעודכנת. במסגרת הפיקוח העליון הוא מוודא שהביצוע תואם את התכנית המעודכנת. האדריכל אינו מאשר מחיר ואינו מזמין עבודה מהקבלן.

מנהל הפרויקט

מנהל הפרויקט מרכז את בקשות השינוי, מנהל את יומן השינויים, מציג למזמין את ההשלכות ומביא את השינוי לאישור הגורם המוסמך. על התפקיד עצמו אפשר לקרוא בעמוד ניהול פרויקטים.

המפקח

המפקח הצמוד בודק כמויות, מנתח את דרישת הקבלן לפי המנגנון שבחוזה, ומוודא שהשינוי לא מבוצע לפני שהתקבלה פקודה בכתב.

המזמין

ההחלטה היא של המזמין - הרשות או החברה הכלכלית. את האישור נותנים בעלי הסמכות אצלו, ובשינוי שמגדיל את החוזה גם לפי דיני המכרזים והתקציב החלים עליו.

איך מצמצמים שינויים מראש

• פרוגרמה סגורה - רשימת חללים ושימושים מאושרת בכתב לפני תחילת התכנון המפורט.

• סקר מצב קיים - במבנה קיים: מדידה, בדיקות שלד ומיפוי תשתיות לפני התכנון, ולא בזמן הפירוק.

• תיאום מערכות - מניחים את תכניות כל היועצים זו על זו ופותרים התנגשויות לפני המכרז.

• תיאום מוקדם עם רשויות מאשרות - כבאות, פיקוד העורף, נגישות והגורם המתקצב.

• אישור המשתמש לתכניות - המחלקה המשתמשת חותמת על תכניות הביצוע לפני היציאה למכרז.

• מסמכי מכרז שלמים - התאמה בין התכניות, המפרט וכתב הכמויות. הרחבה בעמוד ליווי מכרז קבלנים.

במבנה המועצה הדתית בגדרה, 420 מ"ר, שאוכלס ב-2025, ליווינו את הביצוע בעשרות ביקורי פיקוח עליון. כשהמתכנן נמצא באתר ברציפות, אפשר לזהות אי-התאמה לפני שהיא נבנית. על תהליך התכנון מול רשות מקומית ראו תכנון מבני ציבור לרשויות מקומיות.

צ'קליסט לניהול שינוי

• בקשת שינוי בכתב, עם מקור וסיבה

• סיווג: תכנוני, כמותי או חריג

• בדיקת האדריכל והיועצים הרלוונטיים

• בדיקת השפעה על לוח הזמנים

• בדיקה מול היתר הבנייה ומול דרישות כבאות, נגישות ומיגון

• ניתוח הדרישה הכספית על ידי המפקח, לפי המנגנון שבחוזה

• בדיקת מקור תקציבי וסמכות אישור אצל המזמין

• פקודת שינויים חתומה לפני ביצוע

• תכנית מעודכנת עם מספר מהדורה ותאריך, מופצת לכל הגורמים

• רישום ביומן השינויים ועדכון תכניות העדות

שאלות נפוצות

מהי פקודת שינויים?

פקודת שינויים היא הכינוי המקובל להוראה בכתב של המזמין לקבלן לבצע שינוי ביחס למסמכי החוזה: בתכנית, במפרט, בכמות או בעבודה שלא נכללה בכתב הכמויות. בחוזה המדף הממשלתי, מדף 3210, הנושא מוסדר בפרק ח' - "שינויים, תוספות והפחתות", בסעיפים 48 עד 51. שינוי שבוצע בלי הוראה כזו פותח מחלוקת על עצם ההזמנה.

מי מוסמך לאשר שינוי בזמן ביצוע בפרויקט ציבורי?

מי שהחוזה ונוהלי המזמין קובעים. האדריכל מאשר את ההיבט התכנוני, המפקח בודק כמויות ומחיר, ומנהל הפרויקט מרכז את הבקשה. ההחלטה עצמה היא של המזמין. ברשות מקומית, שינוי שמגדיל את החוזה מחייב גם אישור של הגורמים המוסמכים ברשות לפי דיני המכרזים ובדיקת מקור תקציבי.

מה ההבדל בין שינוי כמותי לחריג?

בשינוי כמותי הסעיף כבר קיים בכתב הכמויות, ורק הכמות שלו גדלה או קטנה. הוא מתומחר לפי מחיר היחידה שבחוזה ובכפוף להוראותיו. חריג הוא עבודה או פריט שאין להם סעיף בכתב הכמויות. לחריג נדרשים ניתוח מחיר לפי המנגנון שבחוזה ואישור נפרד לפני הביצוע.

האם כל שינוי בביצוע מחייב תיקון של היתר הבנייה?

לא. שינוי פנימי שאינו נוגע לשטחים, לשימושים, למעטפת, לשלד או למרחב המוגן בדרך כלל אינו מחייב הליך רישוי. שינוי שחורג מההיתר עשוי לחייב תיקון היתר או היתר שינויים. בודקים את זה לפני אישור השינוי, וההכרעה בידי רשות הרישוי. שינוי שלא הוסדר מעכב את תעודת הגמר.

מה עושים כשהקבלן ביצע שינוי בלי אישור בכתב?

עוצרים את המשך העבודה באותו אזור ומתעדים את המצב בתמונות וביומן העבודה. האדריכל והיועצים בודקים אם הביצוע תואם את התכנון, את ההיתר ואת דרישות הבטיחות. אחר כך המזמין מחליט, לפי הוראות החוזה, אם לאשר את השינוי בדיעבד בהליך המלא או לדרוש החזרה למצב שבתכנית.

מה תפקיד האדריכל בשינוי שביקש המשתמש?

האדריכל בודק אם הבקשה אפשרית מבחינת התכנון, ההיתר, הנגישות ובטיחות האש, ומה היא משנה אצל היועצים האחרים. את הממצאים הוא מעביר למנהל הפרויקט, ואחרי אישור המזמין הוא מוציא תכנית מעודכנת. האדריכל אינו מורה לקבלן לבצע שינוי על סמך בקשת המשתמש בלבד.

איך מתעדים שינויים לקראת החשבון הסופי ומסירת המבנה?

ביומן שינויים אחד, שמנהל הפרויקט מחזיק מתחילת הביצוע. לכל שינוי נרשמים מספר רץ, תיאור, מקור הבקשה, מספר פקודת השינויים, התכניות שעודכנו וסטטוס הביצוע. בסיום מצליבים את היומן מול החשבון הסופי של הקבלן ומול תכניות העדות, כך שכל סעיף בחשבון נשען על פקודה חתומה.

איך רמון אדריכלים מלווים

אנחנו ברמון אדריכלים מתכננים מבני ציבור לרשויות מקומיות, לחברות כלכליות ולגופים ציבוריים בפריסה ארצית, ומלווים את הביצוע בפיקוח עליון. בשלב התכנון אנחנו סוגרים פרוגרמה, מתאמים מערכות ומביאים את התכניות לאישור המשתמש לפני המכרז. בשלב הביצוע אנחנו בודקים כל בקשת שינוי מול התכנון, מול ההיתר ומול דרישות הרשויות המאשרות, ומוציאים תכניות מעודכנות.

ליצירת קשר: טלפון 08-9454747, דוא"ל ramon@ramonarchitects.com, או דרך עמוד יצירת הקשר.

המאמר מציג מידע כללי. הוא אינו תחליף לייעוץ מקצועי ומשפטי פרטני, לקריאת החוזה שנחתם בפרויקט ולבדיקת התקנות והנהלים העדכניים החלים על המזמין.